TÜSİAD "Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Mevcut Durum ve Alternatif Stratejiler" Raporu

[bluemoon24]

TÜSİAD "Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Mevcut Durum ve Alternatif Stratejiler" Raporu





11 Kasım 2004

Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği (TÜSİAD) "Türk Emeklilik Sisteminde Reform: Mevcut Durum ve Alternatif Stratejiler" başlıklı raporunu, 9 Kasım 2004 tarihinde, The Marmara Pera Oteli'nde kamuoyuna duyurdu. TÜSİAD Sosyal İşler Komisyonu bünyesinde faaliyet gösteren İstihdam - Sosyal Güvenlik Çalışma Grubu tarafından hazırlatılan rapor Uludağ Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Yusuf Alper, Güney Kaliforniya Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr Selahattin İmrohoroğlu ve Bilkent Üniversitesi Öğretim Üyesi Serdar Sayan tarafından kaleme alındı. Raporda özetle şu görüşler vurgulanmakta: 1990'lı yılların başından itibaren çok yönlü ve yoğun olarak kapsamlı bir reform yapılması ihtiyacı vurgulanan ve 1999 yılında 4447 sayılı Kanunla getirilen kapsamlı değişikliklerle başlayan yeniden yapılanma süreci, geçen beş yıllık süre ve alınan ilave tedbirlere rağmen beklenen sonuçları vermekten uzak kalmış, emeklilik kurumlarının açıkları artarak devam etmiştir. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından 29 Temmuz 2004'te kamuoyuna takdim edilen sosyal güvenlik reform çalışmaları bu ihtiyacın en son ve somut gerekçesini oluşturmaktadır.



Türk sosyal güvenlik sisteminde reform yapılma ihtiyacını doğuran temel sebepler şu başlıklar altında toplanabilir:



Gelecek 20 yıllık sürede Türkiye'nin genç nüfusa sahip olmasından kaynaklanan demografik fırsat penceresi ortadan kalkacak, nüfusun yaşlanmasından kaynaklanan klasik sosyal güvenlik problemleri yaşanacaktır.

Ülke imkanlarına göre yüksek oranlı kaynak tahsisi yapılmasına rağmen, mevcut sistem, kaynakların etkin ve doğru kullanımını sağlayamamakta ve yoksulluğu önlemede yetersiz kalmaktadır.

Emeklilik kurumlarının artarak devam eden finansman açıkları, makroekonomik dengeleri ve temel ekonomik göstergeleri olumsuz etkilemektedir.

Mevcut sosyal güvenlik sistemi, rekabet gücünü azaltan, yeni kaynak ve istihdam yaratma politikalarını güçleştiren bir işleyişe sahiptir.

Türkiye vergi yükü bakımından OECD ülkeleri arasında ilk sıralarda yer almaktadır. Mevcut sistem, yüksek oranlı primler dolayısıyla, başta kamu gelirleri olmak üzere bütün ekonomik göstergeleri olumsuz etkileyen kayıtdışı çalışmayı teşvik edici bir etki yaratmaktadır.

Türk sosyal güvenlik sisteminin problemleri, günü kurtarmaya yönelik kısa vadeli çözüm arayışları ile çözülebilecek problemler olmaktan çıkmıştır.



Bugüne Kadar Neler Yapıldı?



1990'lı yılların sonundan itibaren Türk sosyal güvenlik sisteminin kronik problemlerini çözmeye yönelik olarak alınan tedbirlerden en önemlileri şunlardır:



Eylül 1999 tarih ve 4447 sayılı Kanun, mevcut sistemin işleyişinde sigortacılık ilkelerini öne çıkararak, emeklilik kurumlarının finansman açıklarını ortadan kaldırmaya yönelik kapsamlı değişiklikler getirmiştir. Kanunla, emeklilik kurumlarının kısa dönemde gelirlerini artıran (prime esas kazançların yükseltilmesi gibi), uzun dönemde ise giderlerini azaltan (emeklilik yaşının yükseltilmesi ve prim ödeme gün sayısının artırılması gibi) önemli düzenlemeler yapılmıştır.

2001 yılında 4632 sayılı Kanunla, sosyal güvenlik reformunun önemli ayaklarından biri olarak kabul edilen ve gönüllülük esası üzerine kurulan Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi oluşturulmuştur.

Bu düzenlemeler devam ederken hükümetin Acil Eylem Planı çerçevesinde sosyal güvenlik kurumlarının tek çatı altında toplanması projesi kapsamında dört kanun tasarısı taslağı 2003 yılı başında kamuoyunun görüş ve tartışmasına açılmıştır.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Acil Eylem Planı kapsamında başlattığı çalışmaları Sosyal Güvenlik Kurumu Başkanlığı'nın çalışmaları ile olgunlaştırmış ve Temmuz 2004 tarihinde yeni ve daha kapsamlı bir sosyal güvenlik reformunu gerçekleştirmeye yönelik çalışmaları başlatmıştır.



Türk sosyal güvenlik sisteminin sorunlarını bütüncül bir yaklaşımla ele alan ve reform sürecinde yapılacak işlemleri sistematik olarak ortaya koyan Bakanlık önerisinde olumlu olarak değerlendirilen ve desteklenmesi gereken çok sayıda husus yanında eleştiriye açık yönler de vardır.



1999 yılından bu yana geçen beş yıllık sürede yapılan çalışmaları kısaca özetlemek gerekirse; alınan bütün tedbirlere rağmen kayıt dışı çalışma önlenememiş, sosyal sigorta kurumlarının finansman açıklarının büyüyerek sürmesi durdurulamamış, sosyal sigorta kurumlarının kurumsal yapısı ile ilgili düzenlemeler yetersiz kalmış ve Emekli Sandığı'na yönelik herhangi bir düzenleme ve değişiklik yapılamamıştır.



Nasıl Bir Reform?



Temel varsayım



Bu raporda önerilen reform, bütün bir sosyal güvenlik sistemini değil, yalnızca emeklilik sigortaları kurumlarının yeniden yapılandırılması ile ilgilidir. Sağlık sigortası ile ilgili çalışmalar bu reform dışında tutulmuştur.



Mevcut durum ve reform ihtiyacı



Bu raporda, Türk emeklilik sisteminin yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak yapılan önerilere dayanak teşkil etmek üzere, öncelikle çerçevesi 4447 sayılı Kanunla çizilen mevcut sistemde herhangi bir değişikliğe gidilmemesi halinde finansman açıklarının ne boyutlara ulaşacağı aktüeryal bir model çerçevesinde gösterilmiştir:



1999 yılında 4447 sayılı Kanunla getirilen değişikliklerin yapılmamış olması halinde sadece SSK açığının 2000-2060 döneminde almış olacağı birikimli değerin bugüne iskonto edilmiş tutarının, bugünkü fiyatlarla ifadesi 1,5 kentilyonu geçen ve Türkiye'nin bugünkü GSYİH'sını kat kat aşan bir miktar olduğu görülmektedir.

Aynı sonuçlar, emeklilik yaşında 4447 sayılı Kanunca öngörülen artış hızının Anayasa Mahkemesi kararı uyarınca yavaşlatılmasının 60 yıla yayılan maliyetinin bugünkü fiyatlarla 165 katrilyon TL'ye (ya da bugünkü kurdan 110 milyar ABD dolarına) yaklaştığını ima etmektedir.

Çeşitli varsayımlar altında hesaplanan farklı emeklilik yaşı, prim oranı ve aylık bağlama oranı kombinasyonları sayesinde, SSK açıklarının tamamen ortadan kaldırılabileceği veya çok düşük bir seviyeye indirilebileceği ortaya konmuştur.



Yapılan genel denge modellemesi çalışmasından çıkan sonuçlar ise, üç ayaklı bir emeklilik sistemine geçişi öngören çeşitli reform senaryoları çerçevesinde, Türkiye'nin temel iktisadi göstergelerinde gözlenecek değişiklikleri ortaya koymuştur. Bu sonuçlar şunlardır:



Kamu emeklilik sisteminin tamamen ortadan kaldırıldığı, bütün emeklilik sisteminin fon esasına göre çalışan bireysel emeklilik kurumlarınca gerçekleştirildiği (yani kamu emeklilik sisteminin aylık bağlama ve prim oranlarının sıfırlandığı) bir ortamda, reel ücretler % 19,5; sermaye stoğu % 66,2 ve GSMH % 19,5 artış gösterirken, faiz oranının yarıya ineceği gözlenmiştir.

Kamu emeklilik sisteminin devamı halinde, bu değişkenlerle ilgili sonuçlar uygulanacak aylık bağlama oranlarına göre değişmektedir. Nitekim, % 30 oranında aylık bağlayan bir kamu emeklilik sisteminin devam etmesi halinde ödenmesi gereken prim oranı % 6,9; reel ücretlerdeki artış % 9,1; faiz oranı % 6,4; sermaye stoğundaki artış % 28,3 ve GSYİH'daki artış % 9,2 olarak gerçekleşecektir.



Reform önerisinin temel esasları



Türkiye'de demografik yapıdaki değişim ve temel ekonomik değişkenlerdeki olumsuz gelişmelerin yanısıra ülke dışında meydana gelecek değişikliklerden etkilenmeyecek, genel olarak sistemin dışında cereyan eden gelişmelerin olumsuz etkilerini en aza indiren bir emeklilik sistemine ihtiyaç vardır.

Nimet-külfet dengesinin sağlanması hususunda hangi sosyal güvenlik kuruluşu ve rejimine bağlı olduğuna bakılmaksızın her vatandaşa eşit davranan bir emeklilik sistemi oluşturulmalıdır.

Kurulacak emeklilik sisteminin işleyişi, fertlere kendi çalışma ve emeklilikleri ile ilgili kararların alınma sürecinde, daha fazla söz sahibi olma ve sorumluluk üstlenme imkanı vermelidir.

Emeklilik sistemindeki reformun amacı, yalnızca bugün ve yakın gelecekte emekli olacakların haklarını korumayı değil, bundan sonra emekli olacakların makul bir hayat standardına ulaşmalarını sağlamayı da hedeflemek ve bu amaçla daha geniş tasarruf ve yatırım alternatifleri sunmak olmalıdır.

Emeklilik sisteminin işleyişi, siyasi iktidarların aylıkların belirlenmesi, artış oranlarının tespiti, primlerin artırılması gibi emeklilerin hayat standartlarını değiştirecek müdahalelerine imkan vermemeli, emeklilerin geleceği ile ilgili belirsizliklere yol açmamalıdır.

Fertlerin üzerindeki dolaylı ve dolaysız vergi yükünü azaltarak hem ekonomiye yeni kaynak sağlayan, hem de istihdamı ve dolayısıyla sosyal güvenlik kapsamındaki nüfus oranını artıran, bunu gerçekleştirirken de reel ücretlerdeki artışı engellemeyen bir sistem oluşturulmalıdır.



Önerilen modelin temel değişkenlerinden birini emeklilik yaşının belirlenmesi oluşturmaktadır. Ortalama yaşam beklentisinin 69 yıl olduğu ülkemizde emeklilik yaşının bugün 55-56 olması gerekmektedir. 2045-2050 yıllarına doğru ortalama yaşam beklentisinin 79'a çıkması beklendiğinden buna uygun emekli olma yaşının da 62-63 olması gerekmektedir. 4447 sayılı Kanun gereğince mevcut sistem içinde emekli olma yaşı 2020'li yıllarda zaten 58-60'lı yaşlara yükseleceği için kısa dönemde emeklilik yaşı ile ilgili önemli değişikliklere ihtiyaç duyulmayacaktır. 2020-2050 yılları arasında emeklilik yaşının 4-5 yaş yükseltilmesi, sistemi nüfusun yaşlanmasından kaynaklanacak olumsuz etkilerden koruyacaktır.



Önerilen Yeni Emeklilik Sistemi'nin Kurumsal Yapısı



Yeni emeklilik sistemi, üç ayaklı bir sistem üzerine kurulmaktadır. Bu, bugün gelişmiş ülkelerde, gelecekte de gelişmekte olan ülkelerde emeklilik sistemlerinin yeniden yapılandırılmasına yönelik genel gelişme eğilimlerine ve tercihlere uygundur. Türkiye, bu tercihe uygun bir sistemi hayata geçirme konusunda, hem anlayış ve bakış açısı hem de kurumsal altyapı bakımından uygun ortam ve şartlara sahiptir.



1) Birinci ayak sosyal güvenlik kurumları



Bu ayakta, yeni emeklilik sisteminin emekli olan herkese asgari bir yaşam standardı sağlama fonksiyonunu üstlenen bir kurum yer alacaktır. Önerilen yeni emeklilik sisteminin başarısı için mevcut emeklilik kurumlarının tek çatı altında toplanması reformun en önemli ve öncelikli unsurlarından birini oluşturmaktadır. Birinci ayak emeklilik kurumunun işleyişi ile ilgili temel esaslar şunlardır:



İstisnasız, kapsama alınan herkese, asgari düzeyde bir emekli aylığı garanti edilecektir.

Sistem, dağıtım esasına göre finanse edilecektir. Halen % 20 olan prim oranı, beş yıldan daha kısa süreli sigortalılar için % 7'ye düşürülecektir. Prim yükü sigortalı ve işverenler arasında eşit olarak paylaşılacaktır.

Bu ayaktan bağlanacak aylık, çalışırken elde edilen ortalama gelirin % 25'ine denk olacaktır. Bunu sağlamak üzere, halen % 65 olan ortalama aylık bağlama oranı % 25'e düşürülecektir.

Malullük ve ölüm hallerinde ise 5 yıllık prim ödeme şartına bağlı olarak 25 yıl prim ödemiş gibi aylık bağlanacaktır.



2) İkinci ayak emeklilik sistemi: Zorunlu bireysel emeklilik hesapları



Bu ayakta bireysel tasarruf ve fonlama esasına göre çalışan kurumlar yer alacaktır. Çalışma esasları şunlardır:



Birinci ayak emeklilik kurumu kapsamındakiler, zorunlu olarak ikinci ayak emeklilik sisteminin de üyesi olacaklardır.

Kurumlar, fon esasına göre çalışacak, fon mülkiyeti ve yönetimi bireylerin kontrolünde olacaktır.

Ekonomi için yeni kaynak niteliğinde olan bu fonlar, emeklilik sigorta şirketlerince devlet garantisi altında çeşitli yatırım alanlarında değerlendirilecektir.

İkinci ayakta çalışan bu kurumların faaliyetleri, halen yürürlükte olan "Bireysel Emeklilik Tasarruf ve Yatırım Sistemi Kanunu" çerçevesinde bir organizasyon ve kurumsal yapı esas alınarak yürütülecektir.

İkinci ayak emeklilik kurumları için prim oranı, 2005 yılı itibarıyla beş yıldan kısa süreli sigortalı olanlar için % 8 olacaktır. Mevcut sistemde beş yıldan fazla süre ile sigortalı olanlara ise bir tercih hakkı verilecek ve mevcut sistemde kalmak ile yeni sisteme geçmek arasında seçim yapmaları istenecektir. Bunlardan eski sistemde kalmayı tercih edenler için gerek prim ve bağlama oranlarında, gerekse emeklilik yaşında herhangi bir değişiklik yapılmayacaktır.



Önerilen yeni emeklilik sisteminin önemli unsurlarından biri, toplam prim oranını % 20'den % 15'e düşürmesidir.



Devlet ikinci ayak emeklilik kurumlarının finansmanına katılmayacak, ancak sigortalı ve işverenler tarafından ödenecek primlere vergi muafiyeti tanıyacaktır.



3) Üçüncü Ayak Emeklilik Kurumları: İsteğe Bağlı Bireysel Emeklilik Hesapları



Bu ayakta, halen bireysel emeklilik şirketleri adı altında faaliyet gösteren ve tamamen gönüllülük esasına göre çalışan kurumlar yer alacaktır. Çalışma esasları mevcut bireysel emeklilik sistemi ile benzer olacaktır.



Yeni Emeklilik Sisteminde Aylıkların Seviyesi



Yeni emeklilik sisteminin bireyler açısından en olumlu yönü, bağlanacak aylıkların seviyesinin hem mevcut sistemdekinden hem de Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından önerilen modelde bağlanacak aylıkların seviyesinden daha yüksek olacağıdır.



Mevcut sisteme göre bağlanacak aylıkların hesabında 1999 öncesi dönem için ortalama Fert Başına Milli Gelir yıllık 4000 ABD doları, aylık bağlama oranı % 65 ve dolar kuru 1,5 milyon TL olarak alınmıştır. 1999 sonrasında ilk defa sigortalı olanlar için SSK'dan bağlanacak en düşük aylık, prime esas kazançların % 35'i kadar olacağından bugünkü asgari ücret düzeyinden bağlanacak olan aylık sosyal yardım zamları dahil 160 milyon TL olacaktır. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'nın önerisinde ise 2040 yılından itibaren aylık bağlama oranının her yıl için % 1,5 ve 30 yıl çalışan bir birey için % 45 olacağı dikkate alınarak aylık hesaplanmıştır.



Yeni Emeklilik Sisteminin Değerlendirilmesi



Yeni emeklilik sisteminin hayata geçirilmesi halinde, aşağıdaki olumlu etkilerin ortaya çıkması beklenmektedir:



Öncelikle, hem sigortalı hem de işveren primlerinde (katkılarında) önemli oranda bir düşüş sağlanacaktır.

Primlerdeki düşüş, bir yandan istihdamı artıracak, kayıt dışı ekonominin cazibesini azaltarak kayıtlı çalışmayı teşvik edecektir.

Özelikle ikinci ayak emeklilik kurumlarının fonlarının toplam tasarruflara yapacağı katkının sermaye stoğu, istihdam ve reel ücret artışları ile ekonomik büyümeye ivme kazandırıcı etkileri olacaktır.

Mevcut sistemin işleyişinden ve finansman açıklarından kaynaklanan ekonomik yük ortadan kalkacaktır.

Özellikle II. Ayak zorunlu bireysel tasarruf fonlarının oluşumu, ülkemizdeki kurumsal yatırımcı tabanını genişletecek, gelişmiş sermaye piyasalarına sahip Avrupa Birliği üyesi ülkelerde olduğu gibi, hem özel kesime hem de kamuya uzun vadeli fon yaratma işlevini yerine getirecektir.

Ekonomik politikalar, sosyal güvenlik açıklarının yarattığı baskılardan ve sınırlılıklardan uzak ve daha istikrarlı bir ortamda uygulanabilecektir.



Yeni emeklilik sisteminin hayata geçirilmesinde karşılaşılabilecek muhtemel güçlükler ve sınırlılıklar ise şunlardır:



Hangi kapsam ve seviyede gerçekleştirilirse gerçekleştirilsin, sosyal güvenlik reformları mutlaka bir geçiş dönemini gerektirir ve bu geçiş dönemi ile ilgili düzenlemeler reformun en kritik boyutunu oluşturur. Raporda önerilen yeni emeklilik sisteminin geçiş dönemi maliyetlerini, mevcut emeklilik kurumlarından aylık almaya halihazırda hak kazanmış olanların aylıklarını karşılamak üzere ihtiyaç duyulan fonun yaratılması oluşturmaktadır. Bir başka ifade ile ileriye dönük olarak fonlanmamış pasif miktarı karşılayacak finansman ihtiyacının karşılanması gereğidir.



Geçiş dönemi ile ilgili bir alternatif, yeni emeklilik sisteminin yalnızca 2005 yılından itibaren ilk defa sigortalı olacaklarla, mevcut sistemde beş yıldan az süredir sigortalı bulunanları kapsamasıdır. Bu alternatifte, beş yıldan fazla süre ile sigortalı olanların ve emeklilerin durumlarında bir değişiklik yapılmayacaktır. Bu alternatifin yaratacağı tek ek maliyet, beş yıldan az sigortalıların I. Ayak prim oranlarındaki düşmenin, kamu emeklilik sisteminin prim gelirlerinde yaratacağı kısmi azalma olacaktır. Öte yandan, beş yıldan fazla sigortalılara da yeni emeklilik sistemi ile mevcut sistem arasında tercih yapma hakkı verildiği takdirde bu maliyet düşecektir. Böyle bir tercih, en azından yeni emeklilik sistemine katılmayı seçenlerin bir bölümü için emekliliği geciktirme tercihi ile eş anlamlı olacağından, bunlar mevcut sistemde kaldıkları takdirde olacağından daha uzun süre ile prim ödeyecekler ve dolayısıyla emeklilik maaşlarını almaya daha geç başlayacaklardır. Mevcut sistemden yemi emeklilik sistemine geçmeyi tercih edecek olan sigortalıların oranını kestirmek çok güç olmakla birlikte, yeni sistemin özellikle nisbeten yeni sigortalılar için cazip olacağından hareketle, bu tercihi yapan insanların emeklilik yaşının ciddi oranda artacağı söylenebilir. Türkiye'deki ortalama emeklilik yaşını da fiili olarak yukarı çekecek olan bu durum, emeklilik yaşı ile ilgili mevcut sınırlardan bağımsız ve tamamen sigortalıların ihtiyari tercihleri sonunda ulaşılacak bir başarı olacaktır. Bir genelleme yapmak gerekirse, yeni emeklilik sistemine geçmeyi tercih eden sigortalıların oranı ne kadar yüksek olursa, geçiş maliyetinin karşılanmasına imkan verecek zaman da o kadar uzun olacaktır. Buna ek olarak, prim oranlarının işveren paylarında da gerçekleşmesi öngörülen düşüşün, kaçağı azaltarak prim tahsilinde tedrici bir artışa yol açması beklenebilir.



Yeni sistemin, beş yıldan uzun süredir sigortalı olanlar arasında tercih edilme oranı arttıkça, mevcut bireysel emeklilik sisteminin kurulması sırasında umulan yararların gerçekleşme hızı da artacaktır. Yeni emeklilik sistemine yoğun katılımın bu sürece ivme kazandıracağı ve ekonomik büyümeye de gözle görülür bir katkı sağlamaya başlayacağı açıktır. Tasarruflardaki bu artışın, bir yandan ekonomik büyümeye katkısı yoluyla kamunun vergi gelirlerinde yol açacağı artış, diğer yandan da kamunun borçlanma maliyetinde yaratacağı düşüş bu bağlamda hesaba katılmalıdır.



Geçiş dönemi finansman ihtiyacı, mevcut sistemden emekli maaşı almakta olanların zaman içinde sistemden çıkmalarına bağlı olarak her şekilde azalacak ve yeni emeklilik sistemi uzun dönemde kamu emeklilik sisteminin açık yaratması sorununu ortadan kaldıracaktır. Yine de, geçiş maliyetinin düşürülmesi kısa dönemde yeni emeklilik sistemine ihtiyari katılımın teşvikini gerektirmektedir. Ancak, bunun tüm çabalara rağmen gerçekleştirilememesi durumunda, halen emekli maaşlarını almakta olan emeklilerin reel gelirlerini, toplam prim gelirlerinde yeni emeklilik sisteminin işlemeye başlamasına bağlı olarak gerçekleşecek kısmi ve geçici düşmeye rağmen korumak gerektiği de bellidir. Kamu gelirlerinde ekonomik büyümenin toplam vergi gelirlerini yükseltici etkisi ve prim kaçaklarında beklenen düşüşe bağlı olarak gerçekleşecek artışlar ve kamu giderlerinde kamu borçlanmasının azalan maliyetine bağlı olarak gerçekleşecek düşüşler buna yetmediği takdirde, bunu sağlayacak ek önlemler alınmalıdır.



[